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黄网站网址能进的2014_

来源: 南方日报网络版     时间:2019-11-23 05:06:07

黄网站网址能进的2014

基于城市管理三维结构对城管执法监察制度发展演进历史进行回顾和分析,有助于厘清城市服务与管理、专业分治与系统综

基于城市管理三维结构对城管执法监察制度发展演进历史进行回顾和分析,有助于厘清城市服务与管理、专业分治与系统综合、综合运行与管理、综合执法与监察之间的关系,把握执法的监察意涵及监察的执法属性,构建中国特色时代特点的现代城市治理体系

《城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察》在对城管综合执法与监察相关概念进行辨析的基础上梳理了城管执法监察制度的发展脉络,回顾了从城建管理监察执法、到城市管理监察综合执法,再到城市管理执法监察的演进历程(相关概念辨析参见《城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察》一文),尝试拨开城市管理综合执法与监察的层层迷雾和诸多乱象,回望城市管理执法监察制度创制初心和探索历程

希望这个关于城管简史的脉络梳理,有助于启发关于城市管理与执法的更多研究、思考和探索,推进城市管理与执法监察科学发展

早期的城市管理情况(1949年以前)追溯城市管理的起源离不开市容环境卫生的发展

早期的城市管理主要是城市市容环境卫生的管理,现在的城市管理制度正是从早期的市容环境卫生管理演变来的

中国是有五千年历史的文明古国,中国人民自古以来就有爱清洁讲卫生的传统美德

民间早有“黎明起,洒扫庭院”的良好习惯

秦法中还有:“弃灰与道者刑”的法律

我国古代城市是随着生产力的发展和封建帝制的建立而形成的

我国城市的历史悠久,而又以整洁文明于世

元初,意大利人马可·波罗在《马可·波罗行记》中提到南宋都城临安(今杭州)的商业繁盛、人烟稠密、市容整洁,并称誉为“世界最富丽华贵的城市”

古临安,城市人口聚居,大量的垃圾便有专人进行清除,并以此为生

清末,西方的城管制度被引入中国,由警察承担起了市容市貌、环境卫生工作,这是政府管理城市环境卫生工作的开端

如中国历史上首个警察机构天津警察厅,除了负责当地社会治安外,还负责管理市容市貌、交通、市场秩序等工作

民国时期,城市市容环卫工作已初具规模

民国18年(1929年)前后,大城市先后组建了专业作业队伍,使用撒水汽车在道路上撒水降尘,同时陆续使用汽车运输垃圾,政府还拨款修建了一批公共厕所

各地政府均颁布了有关市容环境卫生的管理条例,环卫清扫保洁工作开始形成制度化和经常化,但缺少机械设备,主要靠人力

城市管理萌芽阶段(1949—1977)新中国成立后百废待兴,城市规划、建设刚刚起步,城市运行管理处于市容环境卫生管理的萌芽阶段

随着社会主义经济和城市建设的发展以及城市管理的加强,环境卫生工作也有了相应的发展,各城市均建立和健全了市容环境卫生管理机构

1980年前,市容环境卫生部门隶属多变,公安、卫生、供销等部门都管理过环境卫生工作,1980年起改由城市建设系统管理,环卫逐步形成一个较为完善的行业

由于各级政府的重视,环境卫生法规逐渐完善,开始走上依法治理环境卫生的轨道,全国城市的环境卫生面貌有了极大的改善

城建管理监察制度的诞生(1978—1995)城建监察工作是随着城市建设的发展而发展的,特别是党的十一届三中全会以来,随着改革开放的不断深入和建设社会主义市场经济体制,城市的建设事业迅猛发展,从而给城市的建设管理带来了许多新的问题

城市容积的迅速扩大,人口的积聚增加,给城市管理带来了难以想象的困难

随着传统计划经济、单位制的瓦解以及市场经济、城市化的快速发展,经济利益的驱动和道德品质的淡化使得一些单位和个人淡化义务和责任,把建设、保护、维护等甩给社会,这无疑对负担沉重的城市基础设施更是雪上加霜

市容环境“脏、乱、差”和私搭乱建、违法建筑等严重问题普遍存在,这些问题如果不及时解决,势必严重影响城市公用设施运行的正常功能发挥,从而制约经济的发展

以借鉴发达国家经验为主的城市管理模式始被接受,各级城市人民政府相继建立市容监察等各类城市建设管理监察临时机构,从市容环卫入手,并逐步扩大到城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、风景名胜区等专业领域城建管理监察,从事城市建设管理行政执法工作

全国逐步形成了较为完整的城建监察制度和城建监察执法队伍组织体系,但也出现了分散执法、多头执法、委托执法、野蛮执法等问题

1978年3月6日,第三次全国城市工作会议召开,发布《中共中央关于加强城市建设工作的意见》,制定城市规划、建设的方针,强调城市在国民经济中的重要地位和作用,提出控制大城市规模、多搞小城市,要求认真编制和修订城市总体规划、近期规划和详细规划等

城市管理步入起步阶段

1980年3月1日,国家基本建设委员会、中央爱国卫生运动委员会、国家劳动总局、国家城市建设总局发布经国务院批准的《关于加强城市环境卫生工作的报告》,明确国家城市建设总局作为全国环境卫生管理工作的主管部门,要求按照“全面规划,合理布局,依靠群众,清洁城市,化害为利,造福人民”的原则,加强城市环境卫生事业的建设和管理

这次管理体制的重大变化是对几十年城市建设和管理工作实践经验的全面总结

1982年12月11日,城乡建设环境保护部发布《城市市容环境卫生管理条例》(试行)

这是我国第一部关于城市市容环境卫生管理的部门规章

1984年10月20日,党的十二届三中全会出台《中共中央关于经济体制改革的决定》,明确要求“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理,加强各种公用设施的建设,进行环境的综合整治

市长的工作重点也应逐步转移到城市建设管理的轨道上来

”全国各地相继建立市容监察等各类城市建设管理监察临时机构,从整顿市容环境卫生,治理脏、乱、差入手,逐步扩大到城市建设综合性管理

1986年6月21日,城乡建设环境保护部颁布《城市容貌标准(CJ-16-86)》(1987年1月1日实施)

这是我国第一部关于城市市容管理的标准依据,标志着城市市容管理走向规范化

1987年5月21日,国务院下发《关于加强城市建设工作的通知》(国发〔1987〕47号),要求搞好城市规划,改革城市建设体制,管好用好城市管理资金,并强调城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好

1989年1月28日,建设部下发《建设部关于加强城建管理(市容)监察工作的通知》((89)建城字第34号),要求“各省、自治区建委(建设厅)归口管理全省(区)城建管理监察工作”,城建管理监察工作得到有序规范

1989年12月26日,《中华人民共和国城市规划法》颁布(1990年4月1日起施行)

这是我国第一部关于城市规划的法律

1990年7月28日,建设部下发《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》((90)建城字第372号),要求各级城市建设行政主管部门加强对城建管理监察工作的领导,城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理;城建管理监察队伍的工作范围,原则上应当与各地城市人民政府对城市建设行政主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围相一致

1992年5月15日,国务院办公厅下发《国务院办公厅转发国家环保局、建设部关于进一步加强城市环境综合整治工作若干意见的通知》,要求各级城市人民政府对城市的环境质量负责,将环境综合整治的任务分解到各有关部门和单位,建立环境保护目标责任制并实行定量考核

1992年6月3日,建设部颁布《城建监察规定》(建设部令第20号)

这是管理全国城建监察队伍的重要部门规章,明确规定全国的城建监察执法主体及其职责范围等,实现了全国城建监察行政执法队伍名称、执法主体、执法内容、执法体制、服装标志、归口管理“六统一”

城建监察是对城市规划监察、市政工程监察、公用事业监察、市容环境卫生监察、园林绿化监察的统称

1992年6月28日,国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》(国务院第101号令)

这是第一部关于城市市容和环境卫生管理的行政法规

1995年2月24日,建设部下发《关于印发的通知》(建城字第543号),对城建监察队伍标志和装备进行了统一规范,推动了城建监察队伍规范化建设

城管监察综合执法制度的探索(1996—2012)城市化发展重塑了城市物理空间与社会空间,推动了城市建设管理与城市社会管理的逐步融合,使得城市作为复杂巨系统的综合管理问题愈加突出,一些城市管理者甚至将专业管理异化理解为专一管理,导致专业分治进一步割裂了城市复杂系统的综合运行管理

“七八个大檐帽管不了一个小草帽”、“马路拉链”、“看得见的管不了,管得了的看不见”等现象越来越突出并成为专业分治导致城市管理系统运行难题的重要表征

城建管理监察向更加综合的城市管理监察演变,相对集中行政处罚权制度的提出推动了以城市管理领域相对集中行政处罚权为牵引的城管监察综合执法制度建设

但城市管理立法工作进展缓慢,相对集中行政处罚权制度创新力度不够

行政处罚职能的集中与强化也伴随着巡查监察职能的弱化,重建轻管、以罚代管等弊病日益凸显

城管监察执法逐步被直接称呼为城管综合执法或城管执法

信息技术的快速发展也给城市综合管理提供了新机遇,网格化城市管理新模式、和谐城市运行模式、“市民城管通”全民城管模式相继涌现

这个时期,大批法律学者进入城市管理领域开展了城管综合执法的研究,部门管理格局被打破,城市规划、建设与运行管理、城管监察与综合执法的关系进一步被审视

1996年3月17日,《中华人民共和国行政处罚法》颁布(10月1日正式施行)

规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使

这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权制度,为我国行政管理体制改革提供了新的法律途径,也为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据

1996年4月15日,国务院下发《关于贯彻实施的通知》(国发〔1996〕3号),要求积极探索建立有利于提高行政执法的权威和效率的行政执法体制,推动了以相对集中行政处罚权为路径的城管综合执法制度构建

1996年9月22日,住建部发布《建设部关于修改〈城建监察规定〉的决定》(建设部令第55号),明确:城建监察是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理,以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚的行为

1996年10月1日,国务院法制局(1998年机构改革后改为国务院法制办)批准广西区南宁市和北京市宣武区在全国率先试点开展相对集中行政处罚权试点工作

此后,国务院法制办先后批准了北京、天津、黑龙江等省(市)14个设区的市开展相对集中行政处罚权试点工作

1997年5月23日,北京市宣武区作为全国第一个试点,成立了宣武区城市管理监察大队,启动了城市管理相对集中行政处罚权工作

1998年,北京市在宣武区试点基础上将集中行使行政处罚权试点工作扩大到城八区,在八个城区均成立了城管监察大队

2000年,北京市所有远郊区县都完成了城管监察大队的组建,全市城管监察执法队员达到5000余人,成为活跃在城市管理第一线的、仅次于公安的第二大公务员队伍

1999年11月8日,国务院出台《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号),要求依照《行政处罚法》的规定,实行罚缴分离制度,继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作

2000年4月27日,建设部下发《关于设立“中国人居环境奖”的通知》(建城〔2000〕93号),正式设立“中国人居环境奖”(含“中国人居环境范例奖”)

该奖是全国人居环境建设领域的最高荣誉奖项,在推动我国城市建设和管理事业发展上发挥了重要作用

2000年6月22日,湖南省长沙市组建长沙市城市管理综合执法支队的同时,成立了长沙市城市管理警察支队,形成了“城管+警察”的城市管理模式

这是我国第一支城市管理公安保障队伍

2000年9月8日,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号),此后,国务院法制办又先后批准了65个设区的市开展试点工作,试点主要在城市管理领域开展

2002年8月22日,国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号),国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作

此举标志着相对集中行政处罚权工作进入全面推进阶段,呈现出“遍地开花”局面,并向县(县级市)延伸

2002年10月11日,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发〔2002〕56号),决定在广东省、重庆市开展试点,其他省、自治区、直辖市各选择1~2个具备条件的地市、县市进行试点,着重解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题

此举标志着综合行政执法试点工作正式启动,成为深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的又一新举措

2003年1月,在原北京市城市管理监察办公室基础上,北京市城市管理综合行政执法局挂牌成立,标志着城管执法已经成为一支相对独立的队伍,形成了以市、区、街道(乡镇)城管队伍为基本框架,覆盖全市的城管执法体系

2003年1月24日,建设部城市建设司在2003年工作要点中明确提出:认真贯彻落实国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,会同有关部门认真研究城市管理领域的相对集中行政处罚权工作,界定好相对集中行政处罚权的范围,科学合理地提出相对集中的具体处罚事项和工作程序

2003年2月28日,中央编办和国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发〔2003〕4号),就综合行政执法和相对集中行政处罚权两项工作的关系和贯彻落实问题作出详尽安排

综合行政执法试点工作在全国范围内逐步展开

2003年7月28日,建设部下发了《关于推行全国建设系统12319服务热线的通知》,12319热线成为全国统一的城市建设、管理服务热线

2004年2月18日,建设部城市建设司在2004年工作要点中明确提出,建立科学管理体系,推动城市管理的规范化和制度化,研究城市建设管理领域开展相对集中行政处罚权工作,研究建立城市管理行政执法新体制

2004年10月24日,北京市以东城区为试点推进数字化城市管理取得阶段性成果,东城区网格化城市管理系统投入运行,创新了东城区数字化城市管理新模式

基于网格化管理和城管通智能终端应用的数字化城市管理是对城市管理精细化的重要探索,同时探索了在城管监察执法队伍外再组建城管监督员队伍开展数字化巡查监察,提升了城市管理监督数字化意识,强化了城市管理监察工作,是对巡查监察数字化的开创性探索

2005年7月18日至19日,建设部在北京市东城区召开数字化城市管理现场会,下发《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》,并确定北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区、深圳市、扬州市等10个城市(区)作为第一批试点

数字化城市管理工作进入全国试点阶段

2006年8月11日,北京市海淀区城管监察大队副队长李志强在执法过程中被河北籍商贩崔英杰刺死

该事件在全国范围内引发了城市管理制度和城管执法困境的大讨论,成为一个标志性事件

2006年11月6日,建设部下发《关于表彰全国城市管理先进集体和先进工作者的通报》(建城〔2006〕261号),这是建设部第一次在全国范围内开展大规模城市管理先进集体和先进个人评选表彰活动

2006年11月16日,建设部在江苏省扬州市召开全国数字化城市管理工作会议,数字化城市管理工作进入快速发展阶段

2008年2月25日至27日,党的十七届二中全会召开,通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,开启了以政府职能转变为核心的新一轮行政管理体制改革

在此轮改革中,大多数城市的城市管理部门增加了市容环卫、市政公用、园林绿化、城市风景区和公园管理等城市建设管理领域的相关管理职能,形成了服务、管理、执法相结合的城市管理模式

2008年7月10日,《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕74号)规定,将城市管理的具体职责交给城市人民政府,并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制

2008年8月,北京奥运城市运行监测系统保障北京奥运会的顺利举办,该系统在国内首次建立了城市运行指标体系,实时监测城市运行状态,强化基于物联网大数据的城市运行分析研判,发布城市运行体征日报,积极探索和谐城市运行模式

这也是国际奥委会第一次对奥运会举办城市提出建立城市运行中心的要求并在北京顺利实施,推动城市运行管理进入城市研究领域,复杂性科学视野下的城市管理进一步被认为是城市规划、建设、运行全过程的管理

该系统建设也引领了城市体征、城市体检等相关研究与实践

2008年9月19日,浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》(2009年1月1日起施行)

这是我国第一部省级人大通过的有关城市管理相对集中行政处罚权的地方性法规

2011年2月18日,长沙市人民代表大会常务委员会公告颁布《长沙市城市管理条例》

这是全国第一部地方性城市管理法规

2011年1月1日,北京市“我爱北京”城管地图公共服务平台投入运行,强化城市管理的“服务”转型,作为国内最早的开放数据探索及基于在线地图的市民参与互动设计获得亚太政府现代化“未来政府奖”授予的 “技术领导奖”, 北京市城管执法局也成为继新加坡国内税务局、菲律宾马里基纳市、马来西亚行政现代化和管理规划中心、大韩民国行政安全部之后,第五个获得该奖的亚洲地区政府机构

2011年5月25日,杭州市组建市城市管理委员会,加挂市城市管理行政执法局牌子

杭州成为国内少数既实行管理与执法相结合的城市管理模式,又实现高位管理的城市

2011年7月1日,武汉市掀起以城市综合管理和文明城市创建为主要内容、为期三年的“城管革命”,迅速成为全国关注的焦点

2013年5月2日,武汉市成立武汉市城市管理委员会,加挂城市管理行政执法局牌子

2011年11月11日,北京市城市管理综合行政执法局由北京市市政管理委员会部门管理机构正式调整为北京市政府直属行政执法机构

2012年1月1日,北京市“我爱北京”市民城管通安卓版、iOS版(“我爱北京”城管地图公共服务平台的掌端版)上线,作为首款市民城管通APP,带动了市民城管通、全民城管社会参与的浪潮

同年7月,“我爱北京”城管政务维基作为国内最早的政务维基应用投入运行,进一步推动了城市众创共治的合作民主新探索

城管执法监察的探索与发展(2012至今)城管执法被作为推进依法治国和国家治理能力现代化的重要组成部分

党的十八届三中、四中全会连续就城管执法体制改革提出明确要求,并相继出台一系列关于城市管理与执法的重要文件,城管执法体制改革被放置于更广阔的政府服务转型与社会共治视野下审视

伴随城市物理空间、社会空间、网络空间的融合,现代信息技术成为城管执法监察制度现代化的重要赋能手段,“五位一体”智慧城管作为城市管理执法监察一体化探索,成为依托信息技术推进城市综合管理与执法监察发展的新方向

2012年9月,北京市感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”城管物联网平台在党的十八大召开前夕投入运行,并于11月保障十八大顺利召开,也是北京市第一批物联网应用示范投入运行的首个项目,是基于感知与分析、面向服务的城市管理执法监察一体化架构探索,开启了“五位一体”智慧城管建设的探索

2013年,根据《中共北京市委北京市人民政府印发〈关于深化城管执法体制改革全面加强首都城市管理综合行政执法工作的意见〉的通知》(京发〔2012〕10号)、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(京政办发〔2013〕2号)、《北京市人民政府办公厅印发关于加强首都城市管理综合行政执法监管实施意见的通知》(京政办发〔2013〕40号)文件精神,北京市各区城市管理监察大队更名为区城市管理综合行政执法监察局,城管执法队伍的综合执法、综合协调、综合监管三大职能进一步明确

2013年9月6日,国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号),要求围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域,加快城市基础设施转型升级,全面提升城市基础设施水平;提升城市管理标准化、信息化、精细化水平,提升数字城管系统,推进城市管理向服务群众生活转变,促进城市防灾减灾综合能力和节能减排功能提升

2013年11月9日至12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:理顺城管执法体制,提高执法和服务水平

这是第一次在党的决议中对一项具体政府职能作出规定,也是第一次将城市管理问题写入中央重大决策文件

2014年10月20日至23日,党的十八届四中全会在北京召开

全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出:理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平

2015年12月20日至21日,中央城市工作会议在北京召开

习近平在会上发表重要讲话,分析城市发展面临的形势,明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务

李克强在讲话中论述了当前城市工作的重点,提出了做好城市工作的具体部署

时隔37年,中国再次召开中央城市工作会议,在“建设”与“管理”两端着力,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,解决城市病等突出问题

2015年12月24日,中央城市工作会配套文件《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37号)印发,就深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作提出明确要求;首次在中央层面厘清了城市管理职责范围,明确由住建部重新负责全国城市管理工作的指导工作;并提出要拓展数字化城市管理平台功能,加快数字化城市管理向智慧化升级,实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”

这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发出的关于城市管理与城管执法工作的重要文件

2016年2月6日,《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)印发,对推进依法治理城市、改革城市管理体制、完善城市治理机制、推进城市智慧管理、提高市民文明素质提出明确要求

2016年7月22日,北京市成立城市管理委员会,整合原市政市容委全部职责,发改委相关的煤、电、油、气日常职责,还有园林绿化局、水务局等的部分职责,强化城市综合运行及环境建设管理

2016年10月10日,住建部下发《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》,设立城市管理监督局,建立健全城市管理协调机制和考核机制

2017年1月24日,住建部发布《城市管理执法办法》(住房和城乡建设部令第34号),办法明确:城市管理执法是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为

办法自2017年5月1日起施行,1992年6月3日发布的《城建监察规定》(建设部令第20号)同时废止

2018年10月15日,北京市机构改革方案获中央批准,对深化综合行政执法改革提出明确要求,并率先提出成立由市委书记和市长任主任、副主任的市委城市工作委员会,统筹城市规划、建设、运行全过程管理与发展,构建现代化超大城市治理体系,从而在城市规划建设管理领域初步形成在市委城市工委领导下,城市规划(规划自然资源委)、建设(住房城乡建设委)、运行管理(城市管理委)及综合执法监察(城管综合执法局)四位一体的城市综合管理共治格局

(向作者致敬)来源:城管驿站




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